我国终身教育立法取向研究
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【刊载信息】冯鸿滔（2020）. 我国终身教育立法取向研究[J].中国远程教育（2）：01-08,31.
【摘要】目前，我国终身教育立法需求非常旺盛，许多地方都在积极开展终身教育立法实践。但是，由于终身教育理论和实践仍然存在着诸多问题，导致立法工作举步维艰，甚至在立法方向上都还存在着迷茫。本文主要以中义概念范畴为界，将我国地方终身教育立法大致分为初步尝试阶段（1989—2002年）、集中实践阶段（2003—2014年）和反思探索阶段（2015年至今）三个阶段。对影响终身教育立法的学习型社会发展目标、经济社会发展水平、现有教育法律构成、终身教育理论研究进展、立法主体的需要和终身教育立法面临的问题等几方面因素以及法源修订、终身教育、终身学习、继续教育、社区教育、老年教育、学前教育几种立法取向进行了分析，最后提出了基本法修订、单行法完善、地方法实践等终身教育立法策略建议。
【关键词】 法律；教育法；终身教育促进条例；终身学习；继续教育；老年教育；社区教育；学前教育
从20世纪70年代开始，终身教育立法逐渐形成一股世界性潮流，许多国家和地区都希望通过立法的形式深化终身教育理念，推进教育改革，建立全民学习、终身学习的学习型社会。进入21世纪，我国各地终身教育立法掀起了一个小高潮，先后有5个地方进行了以终身教育为名的立法工作。目前，我国终身教育立法需求仍非常旺盛，许多地方也在积极开展终身教育立法实践，学前教育、老年教育领域也都在积极推进立法工作。但是，由于终身教育理论和实践仍然存在着诸多问题，导致立法工作举步维艰，甚至在立法方向上都还存在着迷茫。终身教育内涵的丰富性、类型的多样性和概念的多重性给人们理解、使用概念和开展教育实践带来了很大困难。为了统一认识，有必要在此厘清终身教育的概念使用范畴。笔者发现，我们通常从概念外延的角度将终身教育概念分成三个层次来使用：第一，广义概念，即“大教育”含义。终身教育包含人生所有阶段接受的各种教育形式的总和以及教育的方方面面。这是终身教育的本质所在，所谓终身教育理念实际上是以此为内涵的。第二，中义概念，指除现代国民教育
一、
我国终身教育立法进程回顾
从20世纪90年代起，我国积极进行终身教育范畴多种类型教育的立法规划，只是始终未能完成立法任务。1995年，当时的国家教育委员会将《成人教育法》立法工作列入当年的工作重点，并开展了前期调研和法案起草工作。1998年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议了《关于加快继续教育立法的议案》（第285号）和《制定成人教育法的议案》（第678号、第736号），审议结果为“将继续教育、成人教育纳入终身教育体系之中”“有条件的地方，可先出台地方性法规，为国家立法提供经验”（刘波, 2017）。张竹英（2014）统计发现，自2001年《全国教育事业第十个五年计划》确定要调研、起草《终身教育法》以来，我国到2014年8次将立法前期准备工作写入教育部年度工作要点。事实上，到目前为止终身教育立法仍处于“启动阶段”。不过，国家层面终身教育范畴法规偶有推出，如国务院2017年1月修订通过的《残疾人教育条例》。
与此同时，我国各地根据自身发展需要，先后建设了一批终身教育范畴的法规，开展了全面的立法实践。本文主要以中义概念范畴为界，将我国地方终身教育立法大致分为三个阶段。
（一）初步尝试阶段（1989—2002年）
1989年，天津市人民代表大会出台《天津市专业技术人员继续教育规定》（2001年废止，另制定了《天津市专业技术人员和管理人员继续教育条例》），苏州市人民代表大会出台《苏州市专业技术人员继续教育条例》。从笔者现在掌握的资料来看，这两个事件可以看作是终身教育领域立法工作的开始。此后，广东（1993年）、北京（1995年）、福建（1995年）、陕西（1997年）、河南（1998年）、云南（1999年）、宁夏（2001年）等先后出台地方性专业技术人员继续教育法规。1994年，深圳颁布《深圳经济特区成人教育管理条例》。特别需要强调的是，1998年和2001年先后出台了《青岛市托幼管理条例》和《北京市学前教育条例》（吴遵民, 等, 2018）。2002年7月，天津市颁布《老年人教育条例》。
（二）集中实践阶段（2003—2014年）
这个阶段以几部地方《终身教育促进条例》颁布实施为标志，同时出台了一批终身教育范畴的地方法规。由于国家层面终身教育立法工作迟迟未能推进，一些地方基于当地终身教育事业发展的需要开展了卓有成效的立法工作，我国共有福建（2005年）、上海（2011年）、太原（2012年）、河北（2014年）和宁波（2014年）五个省市完成了终身教育立法工作。据吴遵民等（2018）统计，还有太原（2004年）、南京（2005年）、徐州（2007年）、合肥（2009年）、福州（2010年）、杭州（2011年）、江苏（2012年）、宁波（2012年）、云南（2012年）、安徽（2014年）、山东（2014年）等地先后出台了《学前教育条例（或办法和规定）》。2007年10月，徐州市颁布《徐州市老年教育条例》。重庆（2003年）、四川（2003年通过，2017年废止）、江苏（2005年）、山东（2005年）、甘肃（2007年）等又先后出台了地方性专业技术人员继续教育法规。这个阶段各地共出台终身教育范畴法规22部，占目前已出台法规的52.4%。多地多样的法规建设积累了丰富的立法经验。
（三）反思探索阶段（2015年至今）
这个阶段以成都市社区教育立法和各地终身教育立法反思研究为标志。这几年终身教育领域发生了深刻变化，全民学习、终身学习理念日益强化，社区教育、老年教育快速发展，继续教育不断加强，许多问题也在实践中充分暴露出来。2014年12月12日，成都市人民代表大会常务委员会将《社区教育促进条例》列入2015年立法计划，经过一年多的调研、审议于2016年获得通过。该条例是基于当地社区教育发展的需要，也是对各地《终身教育促进条例》诸多问题反思的结果。同时，福建、上海等较早立法的地方也开始着手《终身教育促进条例》的修改准备
图1 我国终身教育地方立法分布
二、
影响立法取向的因素
终身教育立法是教育法律体系调整和完善的过程，是一个宏大的系统工程，涉及意识形态、上层建筑、经济基础等，并且与终身教育理论发展和实践探索进程紧密相关，它的调整方向、完善水平必然受到来自社会、制度、理论和实践的全方位影响。对立法影响较为深远和直接的因素主要有以下几方面。
（一）学习型社会发展目标
法律的上层建筑属性决定了它与社会发展目标具有内在一致性。“学习型社会”是美国著名学者罗伯特·哈钦斯在1968年提出来的，后来在《学会生存》中强化为未来社会形态的构想和追求目标。他对学校教育制度的封闭性和陈旧性进行了抨击，主张冲破现有的学校教育制度，构建一种全民学习、终身学习的社会形态，以适应已经发生深刻变化的社会现实和面临的各种社会危机。学习型社会是人类社会发展的新型社会形态，也是一个阶段性目标。在我国，中国共产党第十六届全国代表大会上的报告将学习型社会建设作为实现全面建设小康社会目标的一项重要指标。中国共产党第十九届全国代表大会对我国的历史方位做出了判断，提出了“两个阶段”的社会发展目标，这是一个全方位的背景性发展蓝图，党的十九大报告提出的“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”是教育社会的发展目标。学习型社会建设以终身教育体系构建为前提，以全民终身学习为表征，对终身教育法律建设提出了直接要求，对于终身教育法律设计的原则和架构调整具有至关重要的作用。
（二）经济社会发展水平
教育发展依赖于经济社会发展水平，这是教育的基本规律，教育法律建设当然也要遵循这个规律。当前，我国已经成为世界上第二大经济体。随着经济实力的增强，教育投入也有了大幅度增加。教育部公布的数据显示，2017年度全国教育总投入为42,557亿元，比上一年增长9.43%，其中财政性投入34,204亿元，比上一年增长8.94%。这是终身教育发展的经济基础，深刻地影响着终身教育法律建设的进程和深度。
党的十九大报告对我国社会总的发展水平做出了不充分、不平衡、还不能满足人民群众美好生活需要的判断。不充分、不平衡问题反映在社会生活的方方面面，在终身教育领域更为突出，主要表现为在不同区域和人群中发展不平衡、学习条件和优质教育资源不充分，成为建设学习型社会和社会主义强国的巨大障碍。社会经济发展是我们开展终身教育立法的根本动因，也是立法定位的重要依据。
（三）现有教育法律构成
自20世纪80年代以来，我国教育法律体系建设不断加强，初步形成了以《教育法》为龙头，以《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》为基本框架，一整套条例、办法、规定、规程、标准组成的教育法律体系。但是，这个教育法律体系存在着诸多问题：第一，分类欠严谨。目前的分类有按照人的发展阶段来划分的（如《义务教育法》《高等教育法》），也有的是按不同的教育领域划分的（如《职业教育法》《民办教育促进法》），还有的是以教育要素来划分（如《教师法》）。终身教育是一个“大教育”，最终将与现在的教育相“吻合”（冯鸿滔, 2013），世界上许多国家都在用终身教育的原则和精神改革本国教育体系。终身教育是“人的一生的教育与个人及社会生活全体的教育的总和”（朗格朗），它在纵向上以人生受教育阶段为经，横向上以家庭教育、学校教育、社会教育为纬。按照这个理念来进行教育法律分类，《终身教育法》应该是教育基本法，取代现行的《教育法》。按照这个思路来审视我国现有的几部教育法律就会发现，我国在纵向上至少还缺少《学前教育法》《继续教育法》，横向上还没有专门的家庭教育、社会教育法律，只有学校教育法律相对比较完备。稍加分析就会发现，我国现行的《教育法》在教育体系结构方面存在着关照不平衡现象，它几乎就是一部学校教育法
（四）终身教育理论研究进展
教育立法的规范性和实效性依赖终身教育理论研究的水平。在已经颁布的地方《终身教育促进条例》中，关键概念的模糊和歧义影响了立法质量和效果。
自从《学会生存》将“终身教育”“学习化社会”两个概念确立为人类社会的新发展理念，终身教育便在世界各地迅速推广和传播开来，关于终身教育的研究也成为21世纪学术研究的新热点。徐莉等（2015）研究发现，1994年至1999年的六年是中国终身教育发展的起步阶段，也是终身教育研究的开始阶段，这个时期主要侧重于对终身教育理念、价值以及重要性的解读，还有在终身教育理念影响下对新世纪的教育进行展望，基本政策和制度的研究很少。陈丽等（2011）研究发现，在2000年至2010年的几年间，我国终身教育的选题集中在如何构建终身教育体系以及所包含的各类具体教育形式的特征，两项总计约占69%，对基本理论及政策与制度的研究重视不足，两项约占30%。这种现象容易导致终身教育实践的盲目性和不可持续性。近年来，研究内容涉及终身教育概念和价值、终身教育政策和立法、终身教育体系构建、终身教育国际比较、终身教育与其他教育之间关系、终身教育与终身学习以及学习型社会之间关系、终身教育实践推进等多个方面，但还存在着研究理论深度不够、研究方法单一、学科支撑乏力等问题（罗殷, 2016）。从各地终身教育立法实践经验来看，终身教育立法中的一个主要障碍恰是基本概念和理论体系的不明确、不严谨。终身教育至今仍然存在着的概念和体系的模糊，是影响立法基本架构的根本问题。
（五）立法主体的需要
严格来说，立法主体仅指法律赋予立法权力的国家和地方机关。但是，在立法实践过程中，相关的利益单位、部门、团体等规范主体推动相关立法的现象也很普遍，这些主体形成了法律建设的间接主体，成为立法的主要推动力量。这些间接主体很多是出于自身发展的需要积极推进立法工作，但是在客观上也极大地推动了我国法律建设进程，弥补了直接主体由于各种原因造成的立法工作的被动。在法律文本中，往往会发现间接主体的诉求和印记。部门立法常受到人们的质疑，因为它涉及立法的合法性标准，不过只要立法程序公正也能有效保证部门立法的合法性（宋方青, 2013）。笔者认为，只要不违反《立法法》规定，只要能够规范和推进相关工作，对这种现象应该加以鼓励。间接主体又会形成实施主体，对于积极落实和践行法律具有一定的积极意义。
（六）终身教育立法面临的问题
由于终身教育对于传统教育概念和教育体系具有本能上的破坏性和整合性，导致其在实践中必然会对教育体系、教育内涵等各方面重新解构和建构。终身教育与传统教育的矛盾在几部《终身教育促进条例》的立法实践中充分暴露出来。而且，因其在我国教育战略层面具有全局性和根本性特点，调和矛盾的难度极大，成为立法无法回避又无法解决的问题，实际立法时只好采取变通的方法，导致几部《终身教育促进条例》在结构、内涵、效力上都存在着缺陷。近些年，很多专家、学者针对相关问题都试图寻找答案，不过由于制度、实践和理论的原因，这些问题在一个时期内难以得到根本解决，将继续成为我国终身教育立法的主要障碍（见表1）。
表1 终身教育立法面临的问题及其对立法的影响
三、
终身教育立法取向分析
（一）法源修订取向
修订终身教育法律的法源是治本之策。《终身教育法》的间接法源是《宪法》，合宪性是一个国家一切法律形式正当性的基本条件（兰岚, 2015）。但是宪法中并没有提到终身教育、终身学习等，只明确了一些终身教育的精神，法律规定性较差些。《教育法》是直接法源，其中也有许多条款提到了终身教育、终身学习、继续教育等概念。前已论及，《教育法》是以学校教育为基础和中心制定的，更令人遗憾的是在2015年修订时仍然沿用了“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”的观点，更是强化了两个体系的存在，明确了狭义终身教育的地位和身份，不利于对终身教育本质的认识。
从教育与终身教育概念趋同的观点来看，《教育法》应该成为不冠以“终身”之名的“终身教育法”。事实证明，如果不真正以终身教育理念和原则构建教育法律体系，就难以构建终身教育体系，也无法从根本上解决终身教育立法所遇到的诸多问题。
（二）终身教育取向
2006年12月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议了《关于制定终身教育法的议案》（第182号、第811号、第963号），审议结果认为“制定终身教育法确有必要”，教科文卫委员会“将继续推动终身教育立法工作”（刘波, 2017）。其后，全国人大常委会多次审议过关于终身教育立法的议案。目前，我国各地区出台的几个地方条例都是以终身教育的名义制定的。为了强调终身教育就必须以终身教育之名来立法，这在其发展的早期是可以理解的。但是应该看到，终身教育并不是一个科学、严谨的学科概念，它的终极性特征赋予了其明显的哲学内涵，是个性哲学、幸福哲学、教育哲学的复合体。从已有的经典定义来看，终身教育兼有世界观和方法论的价值，是教育发展乃至社会发展的原则和目标。终身教育概念是在特定的历史阶段出现的，因而有其特定的内涵。但是，使用“终身”这个限定词又造成了理解上的歧义。从终身教育内涵的全面性、全程性、全员性来看，它与教育概念本身是相同的。但中义和狭义终身教育概念的特定性和选择性告诉我们，“终身”并不是指全程，而是特指人生的学校后阶段，甚至是职业后阶段，最多再加上学校前阶段，这就与成人教育、继续教育、老年教育、学前教育甚至社区教育发生了概念的重叠、交叉与冲突，于是成为造成当前概念混乱的根源。终身教育是在反对学校教育封闭性的语境中产生的，随着国家现代教育体系
（三）终身学习取向
1976年，美国颁布实施《终身学习法》（Lifelong Learning ACT），日本在1990年颁布了《终身学习振兴法》，我国台湾地区也于2002年颁布了《终身学习法》。我国教育部有关部门也曾推动《终身学习法》立法调研工作。2007年底，原教育部职业教育与成人教育司司长黄尧就宣布已完成首部《终身学习法》可行性报告起草工作。2012年12月，教育部职成司又拟定了终身学习立法课题前期调研方案，但未最终实施。
我国很多地方也在《终身教育法》和《终身学习法》之间犹豫不定。广州市很有代表性，他们看到最近十几年来国际上使用“终身教育”这一概念的频率越来越低，“终身学习”越来越被广泛使用和认可，我国也会逐渐表现出同一趋势，立什么法成了一个问题。然而在立法层面上国内之所以采用“终身教育法”，而不是“终身学习法”，原因在于前者能更好地发挥法律的功能（邓毅, 等, 2017）。
我国理论界也在积极论证以终身学习概念取代终身教育概念的必然性。王保星（2003）认为，终身学习取代终身教育将使成人获得发展的主动权，便于发挥学习的主动性，更能适应后现代教育以及知识状况所发生的整体性变化（后现代知识特征是知识实用化、商品化、外显化、传播方式多样化）。
笔者认为，如果以终身学习立法，就要颠覆目前的终身教育法律结构，甚至是教育法律体系，否则就会名不符实。王保星提到的终身学习带来的发展主动权和学习主动性，从立法的角度来说还是学习权利保护问题。立法强调人的学习权利最大的问题是学习义务不明确，造成学习权利与义务不统一（宋方青, 2013）。还有就是立法主体对象定位于“学习”具有偏离性和模糊性，难以操作。从已有的终身学习立法来看，更多的是对终身学习的一般性强调作用，其实质与《终身教育法》并没有根本的区别。有趣的是，当年韩国国务院送交国会讨论的文本即名为《终身学习法》，但是韩国国会认为其所有条文都与教育有关，最后批准以“教育”的名义立法，因此韩国1998年8月31日正式实施的还是《终身教育法》。《终身学习法》强调的是学习权利的保障，有其积极意义，但是，目前在我国学习权利固然需要保障，规范社会主体责任却依然是当务之急。至于后现代知识观要求成人“必须树立一种主动‘终身学习’的意识”（王保星, 2003）等问题也不是必须要立一个同名法律才能实现的。
（四）继续教育取向
法国在20世纪70年代和80年代，先后颁布了《终身职业教育法》和《职业继续教育法》。据了解，我国教育部曾经一度有立《继续教育法》的计划。2007年12月，第十届全国人大常委会第三十一次会议审议了《关于制定继续教育法的议案》（第467号）（刘波, 2017）。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，继续教育是面向学校教育之后所有社会成员，特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。由此进一步明确了终身教育（学习）和继续教育的关系。2007年10月，党的十七大报告提出要“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”。党的十八大报告提出“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”。党的十九大报告提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。从“发展”到“积极发展”，再到“办好”，体现出国家战略中对继续教育的充分肯定。一般来说，无论是从终身教育理念还是从学校本位立场出发，我们都可以将人的生涯教育过程粗略地分为学前教育、学校教育和继续教育，这样划分最为清晰，可以最大限度地减少终身教育法律冲突，增强叙述的融贯性。继续教育在我国教育法律体系中占有重要地位，几部以终身教育为名的促进条例本质上就是继续教育条例。
（五）社区教育取向
2016年8月，成都市人大常委会通过《成都市社区教育促进条例》，开创了我国社区教育立法的先河，开始将法律关注的视角投向了社会教育范畴。社区教育的社会属性和空间特征使之成为终身教育概念体系中具有独特性和包容性的概念，终身教育体系中许多类型的教育活动都在社区教育中广泛开展，使社区教育成为终身教育最为活跃的领域，这一现象也出现在很多终身教育立法极大促进社区教育活动的地方。社区教育快速发展的原因包括：第一，社区教育是社会教育的微观化、具体化表征，是终身教育体系中纵向与横向的交汇点，纵向上可以包括学校教育之外人生各阶段的教育（现实中多为老年教育和青少年校外教育），横向上又属于社会教育的范畴；第二，空间性特征鲜明，社区一般都具有特定的区域、人员和组织结构，便于学习组织；第三，社区人员闲暇特征鲜明，群体学习需求强烈；第四，便于规范化。社区教育的蓬勃发展对社区教育法律建设提出了强烈要求，应该成为地方立法的主要发展方向。
（六）老年教育取向
我国人口老龄化问题十分严重，已经成为普遍的社会问题。国务院《老年教育发展规划（2016—2020年）》指出，2015年底我国60岁以上老年人口已经达到2.22亿，占总人口的16.1%。预计2020年老年人口将达到2.43亿，未来20年我国人口老龄化形势将更加严峻。近年来，我国老年教育和老年医、养、乐等问题越来越受到国家重视，老年教育已成为十分旺盛的社会需求，制定《老年教育法》的呼声越来越高。1996年，我国出台《老年人权益保障法》，明确了老年人受教育权，并提出了“老年教育”“老年学校”等概念，再加上《老年教育发展规划（2016—2020年）》，可以说政策基础和实践基础都很坚实，如果上升到立法层面，对于规范老年教育的无序发展，推动老年教育的各项工作以及推进终身教育立法都极为有利。但是，老年教育是继续教育的一个特殊阶段，又是社区教育的重要组成部分，如果国家立《老年教育法》，就会与继续教育、社区教育法律产生重叠，还将存在与《老年人权益保障法》的关系问题，这些都会在立法时成为现实问题，因此要不要立《老年教育法》以及怎样立法还需要认真对待。
（七）学前教育取向
2003年，第十届全国人大教育科学文化卫生委员会将学前教育立法列入立法调研计划，后在江西、河北、山东、江苏、内蒙古等地多次展开专题调研，并于2006年底委托教育部起草《学前教育法》草案。2011年，全国人大常务委员会委员、北京师范大学教授庞丽娟再次建议“加快推进《学前教育法》立法进程”。2017年底，第十二届全国人大常委会第三十一次会议第四次全体会议批准将《学前教育法》列入立法规划或年度立法计划，教育部正在加快推进学前教育立法工作。不过研究发现，虽然学前教育越来越受到社会关注，但是在目前人们的一般认识中，更倾向于将学前教育看作是基础教育的基础，是国民教育体系的重要组成部分，对义务教育的质量、国民素质整体提高和社会发展具有奠基性作用，但还没有上升到终身教育层面加以认识。2018年，吴遵民等（2018）则全面分析了国内外学前教育立法现状、我国立法存在的困难以及可行性，认为应尽快制定《学前教育法》，他认为“学前教育是完善现代国民教育体系和构建终身教育体系的重要组成部分，它不仅与家庭教育相融合，同时亦与基础教育相连接”，由此明确了学前教育的终身教育属性。前已述及，学前教育是我国教育法律体系中一个关键部分和空白点，应加快立法，补足短板。
四、
我国终身教育立法策略建议
（一）基本法修订策略
以修改《教育法》为目标，贯彻落实终身教育理念，并以之为原则彻底改造我国现代教育体系和教育法律体系，使《教育法》成为贯彻终身教育原则的法律，而不是实质上的学校教育法律。修订基本法意味着对我国教育法律体系的全面调整，但《教育法》于2015年刚刚修改，短时期内很难再修改，因此这个时间可能会长些。在这个时期要大力提高全民终身教育的认识水平，在进行政策设计时要突出终身教育国家战略地位，使之成为全民的集体意识。在这个过程中，首先要在相关法律和政策制定中深入贯彻终身教育理念，为《教育法》的修订创造条件，等到时机成熟，按照终身教育精神和原则全面修改《教育法》。在修订《教育法》时，要注意做好三方面的工作：第一，强化学校教育的终身教育价值。要在教育法律设计中进一步弱化职业意识，强调生涯规划，强化学习兴趣培养和终身学习意识。2011年，教育部相关规定允许25岁以上公民报考普通高等学校，这是在普通高等教育中贯彻终身教育理念的体现。第二，不断增加学校教育以外的其他各部分的内容，平衡各部分的关系。第三，要彻底改变终身教育和国民教育两个体系的认识，坚持一个国家教育体系原则，用终身教育理念构建国民教育体系，最终形成一整套体现终身教育精神、结构合理、衔接顺畅、运行有效的国家现代教育体系，并按照该体系的教育活动类型映射性地构建和完善我国教育法律体系。
（二）单行法完善策略
单行法是基本法的具体化和重要支撑。国家的法律架构要遵循的重要原则是融贯性原则，表现在国家教育法律体系中，一方面是基本法自身的平衡性、协调性和全面性，另一方面是相关单行法界限的明确性和法律体系的完善性。后者的关键是严格按照国家现代教育体系结构补充完善单项法，弥补学校教育前后两个阶段的教育法律的短板。《学前教育法》已列入人大常委会的立法规划，有望尽早出台。学校后阶段比较复杂，如果立《老年教育法》，那么个体从学校教育毕业后到60岁之前这段也要立法，但应以什么名义立法？若立《中年教育法》，则显然不行；若立《继续教育法》，则会与《老年教育法》内容上重叠，容易产生法律冲突。最好是立包含老年教育在内的《继续教育法》，这样便衔接顺畅、结构清晰、内容厚重。如果坚持立国家层面的《终身教育法》，最终还是无法回避两个体系的问题，而若立《终身学习法》则不仅前面的问题无法解决，又将出现学习权利与学习义务的统一问题。强调终身教育不是说一定要立一个同名法律，而是要在教育法律体系中充分贯彻终身教育理念、精神和原则，使其成为教育法律的灵魂。
（三）地方法实践策略
要积极鼓励各地开展多种取向的立法实践，不断明晰问题和思路，大量积累经验。《立法法》规定，除了只能制定法律的事项（第八条规定了10项）外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要可以先制定地方法规（第六十四条）。这些条款一方面赋予了地方相应的立法权限，另一方面也对地方立法提出了明确要求。在进行地方立法时要注意做好三方面的工作：第一，不宜再以“终身教育”或“终身学习”为名进行立法。应该选择教育活动分类中的某些类型制定法规，不宜好高骛远。有些问题对于国家立法都很难解决，地方层面更加难以把握，还是以符合地方法位阶的具体教育活动类型的名义立法为宜。第二，要敢于创新。各地可以在《立法法》规定权限范围内大胆创新，在充分借鉴前期终身教育、学前教育、老年教育、继续教育、社区教育、家庭教育立法的基础上积极进行立法实践探索，这样既能弥补当地法律的缺位，又能为上位法的建设提供丰富多样的经验。第三，要在地方特色上狠下功夫，减轻同质化现象。立法的地方特色源于地方实际，这就要求在立法时各地一定要开展广泛、深入且富有成效的调查研究，切实掌握本地实际情况，构建符合当地现实和话语特点的法律体系。
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注释：
①关于现代国民教育存在着不同认识。顾明远主编的《教育大辞典》认为，国民教育指国家为本国国民（或公民）举办的学校教育，通常为小学教育和初中教育。有的词典也包括幼儿教育和高等教育。2005年11月7日，温家宝总理在全国职业教育工作会议《大力发展中国特色的职业教育》讲话中提到，“要把基础教育、职业教育和高等教育放在同等重要位置，统筹兼顾，协调推进。这三个方面相辅相成，共同构成我国现代国民教育体系”。这些界定间的主要分歧在学校教育内涵的不确定性。学校后教育问题在此不讨论。通常，人们总是将学前教育和学校教育相提并论，学前教育本身就有学校前教育的含义。因此，本文中的“现代国民教育”不包括学前教育，而将其相应地置于终身教育的中义概念中。
②笔者近年多次参加以终身教育、社区教育立法地方人员为主的论坛或研讨会，在交流中对这些地方的相关认识、意向和动态有所了解。
③我国《教育法》仅有4条是专门的终身教育条款。这4条分别是：第十一条，国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平。第二十条，国家实行职业教育制度和继续教育制度。各级人民政府、有关行政部门和行业组织以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。第四十一条，从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务。国家机关、企业事业单位和其他社会组织，应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利。第四十二条，国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。
④2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，在2035年主要发展目标中提出要“建成服务全民终身学习的现代教育体系”。现代教育体系概念的提出和应用对于改变国民教育体系和终身教育体系二元概念混乱现象具有重大意义。
作者简介
冯鸿滔，教授，河北广播电视大学远程教育研究中心主任，科研处处长（050080）。
责任编辑：郝 丹
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